Kontrola parlamentarna służb specjalnych w Polsce to gra pozorów. Taki wniosek nasuwa się, gdy spojrzeć na nią od strony obowiązujących rozwiązań prawnych. A praktyka, jaka w tym zakresie występuje, tylko to potwierdza. Taki stan rzeczy utrzymuje się przez cały okres rządów Platformy Obywatelskiej. I to mimo że rząd Donalda Tuska zapowiadał w tej materii zmiany. Jedyny zaś efekt tych zmian to wprowadzenie w 2010 r. do ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym przepisu, który obowiązuje w Polsce od 1997 roku.
Kontrola bez instrumentów kontroli
W 2010 r. zauważono, że w ustawie o CBA nie ma odpowiednika przepisu, który znajduje się w innych ustawach, na podstawie których działają służby specjalne (ABW, CBA, AW, SKW, SWW). A chodziło o przepis, zgodnie z którym działalność szefa służby specjalnej podlega kontroli Sejmu. I w ramach naprawiania tego, co w CBA zepsuło jego poprzednie kierownictwo, przygotowano nowelizację. Przy czym nie ma najmniejszych wątpliwości, że szef każdej służby specjalnej powinien być objęty taką kontrolą. W demokracji przedstawicielskiej to przecież absolutny wymóg natury ustrojowej. I w 2006 r. w ustawie o CBA przyjęto szereg rozwiązań odpowiadających temu założeniu. Między innymi nałożono na szefa CBA obowiązki informacyjne wobec Sejmu, a nawet Senatu. Jednocześnie świadomie zrezygnowano z rozwiązania, które w ustawach o służbach specjalnych ma wyłącznie charakter symboliczny. Jest bowiem tylko prostym odwołaniem do treści art. 92 ust. 2 Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., w myśl którego Sejm sprawuje kontrolę nad działalnością Rady Ministrów i podległych jej agend. A więc niczym więcej jak tylko powtórzeniem tego, co i tak jest już uregulowane, i to w przepisach rangi konstytucyjnej.
Z tego, że działalność szefów służb specjalnych podlega kontroli Sejmu, nie dowiadujemy się jednak wiele. Niczego poza tym, że sejmowa kontrola działalności szefa służby specjalnej jest jedną z postaci kontroli Sejmu wobec Rady Ministrów. Inna sprawa, że środki pozostające w dyspozycji Sejmu i mające służyć tej kontroli, nie załatwiają tak naprawdę istoty sprawy. W ustawach o służbach specjalnych nie określa się bowiem ani obowiązków szefów służb wobec Sejmu, ani nie wskazuje się trybu i zasad, na jakich ta kontrola ma się odbywać. Pozytywny wyjątek stanowią tylko rozwiązania przyjęte w 2006 r. w ustawie o CBA. Chociaż wyjątek potwierdza regułę, ale nie w tym przypadku. I wszystko to razem powoduje, że obecne ustawy o służbach specjalnych nie pozwalają Sejmowi kontrolować tych służb. A już całkowicie nie ma mowy o tym, aby Sejm mógł badać nieprawidłowości pojawiające się w działalności tych służb. Przecież służby są istotnym instrumentem, za pomocą którego rząd realizuje swoją politykę.
Przyczyn takiego stanu rzeczy jest kilka, ale w gruncie rzeczy można je sprowadzić do dwóch zasadniczych powodów.
Po pierwsze - wszechwładna tajemnica
Kontrola sejmowa, tak jak każdy inny rodzaj kontroli, wymaga dostępu do informacji. I na pierwszy rzut oka wydaje się, że od tej strony Sejm jest zabezpieczony. Że ma dostęp do informacji o działalności służb specjalnych. Że sejmowa Komisja ds. Służb Specjalnych, która w imieniu Sejmu zajmuje się kontrolą, może żądać szczegółowych danych dotyczących każdej sprawy. Także jeśli te dane dotykają pracy operacyjnej służb i stanowią tajemnicę. A nawet więcej. Komisja ma też prawo żądać obecności na jej posiedzeniach osób z kierownictwa służb specjalnych. I obowiązek ten obejmuje zarówno udział w posiedzeniach komisji, jak i udzielanie członkom komisji informacji i wyjaśnień. Wszystko zatem wydaje się jasne, przynajmniej na gruncie regulaminu Sejmu, z którego wynikają powyższe uprawnienia Komisji ds. Służb Specjalnych.
Gdy jednak spojrzeć na to z drugiej strony, pojawia się problem. Czyli kiedy zderzyć uprawnienia sejmowej komisji z przepisami zawartymi w ustawach o służbach specjalnych. Aktualnie ich treść wydatnie ogranicza komisji dostęp do informacji o działalności służb specjalnych. Raz - poprzez prawnie zadekretowaną w ustawach uznaniowość szefów służb specjalnych w zakresie udostępniania informacji. Dwa - poprzez prawny zakaz przekazywania "wrażliwych" informacji poza struktury służb specjalnych. Chodzi o analogiczne rozwiązania obowiązujące w przepisach ustaw o służbach specjalnych (art. 39 ustawy o ABW oraz AW, art. 28 ustawy o CBA oraz art. 43 ustawy o SKW oraz SWW).
Na gruncie tych przepisów decyzję o przekazaniu informacji poza służbę ich szefowie podejmują autonomicznie. Co za tym idzie, mają prawo odmówić udzielenia informacji oraz przedstawienia dokumentów. Nawet jeśli z takim żądaniem zwraca się do nich sejmowa komisja ds. służb specjalnych. Szefowie w takich wypadkach albo zasłaniają się tajemnicą, albo zasypują komisję nic niewnoszącą statystyką. I w ten właśnie sposób kontrola działalności szefów służb specjalnych staje się iluzoryczna. A to oznacza, że zakres przynależnych komisji uprawnień, o których mowa w regulaminie Sejmu, jest w praktyce ograniczony. I to ograniczony uznaniowością szefów służb specjalnych oraz towarzyszącemu jej ustawowemu zakazowi udostępniania pewnych informacji poza służby specjalne.
Po drugie - szefowie poza krytyką Sejmu
W kontroli parlamentarnej oprócz uzyskiwania informacji o działaniach rządu i podległej mu administracji chodzi także o pozytywne oddziaływanie na tę działalność. I tutaj ujawnia się druga funkcja kontroli parlamentarnej służb specjalnych. Chociaż jej znaczenie dla funkcjonowania samych służb specjalnych ma tylko walor pośredni. Egzekwowanie odpowiedzialności politycznej (parlamentarnej) wobec szefów służb specjalnych leży bowiem poza kompetencjami Sejmu. Szefowie służb specjalnych nie wchodzą w skład Rady Ministrów, a tym samym nie podlegają mechanizmom tej odpowiedzialności.
Sejm może natomiast egzekwować taką odpowiedzialność wobec tych członków Rady Ministrów, którym podlegają szefowie służb specjalnych, czyli wobec premiera, ministra koordynatora lub ministra obrony narodowej. Ocenie parlamentu podlega bowiem całość spraw należących do kompetencji członków Rady Ministrów. A to oznacza, że ocenie Sejmu podlega również nadzór nad podległymi członkom rządu szefami służb specjalnych. Jeżeli parlament krytycznie ocenia działania podejmowane przez służby specjalne, to może doprowadzić do ustąpienia nadzorującego je członka rządu albo całej Rady Ministrów. Przynajmniej tak to wygląda od strony rozwiązań systemowych, czyli w teorii. W praktyce decyduje większość sejmowa, a ta zazwyczaj broni rządu, gdyż stanowi jego zaplecze parlamentarne. Niemniej jednak ważne jest w demokracji, aby na gruncie rozwiązań ustrojowych żaden aspekt działań rządu nie był poza kontrolą Sejmu. Nawet jeżeli tą kontrolą zainteresowana jest zazwyczaj opozycja. Jednak bez dostępu do wiedzy o działalności służb specjalnych jej starania w tym zakresie niewiele mogą przynieść.
Potrzeba zmian, nie zapowiedzi
Realna kontrola parlamentarna służb specjalnych na gruncie aktualnych rozwiązań jest niemożliwa. Dzieje się tak dlatego, że obowiązuje żelazne prawo wszechwładnej tajemnicy i utajniania pracy operacyjnej służb specjalnych. I to zarówno przed całym Sejmem, jak i członkami sejmowej Komisji ds. Służb Specjalnych. Zmian tej sytuacji na horyzoncie na razie nie widać. Nie zmieni tego także przyjęcie ustawy o pracy operacyjnej służb specjalnych. Jeśli kiedykolwiek to nastąpi. Projekt ten został ogłoszony przez Platformę Obywatelską w 2008 roku. Trafił do sejmowej podkomisji nadzwyczajnej i ślad po nim zaginął. Choć podobno prace nad nim trwają już grubo ponad 3 lata. Gdyby nawet jakimś cudem rozwiązania zawarte w projekcie weszły w życie, to do omawianej materii nic nie wniosą. Bo nie ma w nim rozwiązań odnoszących się do kontroli parlamentarnej służb. A zmiany są konieczne i niezbędne, tak aby kontrola działalności szefów służb specjalnych ze strony Sejmu przestała być grą pozorów. Tym bardziej że faktyczna pozycja szefów służb w układzie rządzącym zbliżona jest do pozycji, jaką mają członkowie rządu. Nie bez kozery określa się ich mianem ministrów. Z tym że w żaden sposób nie przekłada się to na rozwiązania normatywne dotyczące ich pozycji prawnoustrojowej. W szczególności zaś na rozwiązania dotyczące kontroli ich działalności przez Sejm i sejmową Komisję ds. Służb Specjalnych.
Dr Martin Bożek
